اما اکنون پرسش دیگری مطرح میشود که شاید بتوان آن را حلقه مفقوده بسیاری از برنامههای اصلاحی دانست: اگر درباره ضرورت اصلاحات توافق وجود داشته باشد، اگر اولویتها نیز مشخص شده باشند، چه نهادی باید تضمین کند که همه دستگاهها در یک مسیر حرکت کنند؟
یادداشتهای پیشین ولیالله سیف از این لینکها در دسترس است:
چرا اصلاحات اقتصادی در ایران معمولاً نیمهکاره میمانند؟
اصلاحات اقتصادی، قبل از اقدام، به اجماع نیاز دارد
بدون ثبات و پیشبینیپذیری، اصلاحات به نتیجه نمیرسند
اصلاحات اقتصادی را از کجا باید آغاز کرد؟
این پرسش، صرفاً یک موضوع اداری یا تشکیلاتی نیست، بلکه یکی از بنیادیترین مسائل حکمرانی اقتصادی است. اقتصاد، مجموعهای از تصمیمهای مستقل نیست. سیاست مالی، سیاست پولی، سیاست ارزی، سیاست تجاری، سیاست صنعتی و سیاستهای بازار کار، همانند اجزای یک سامانه به یکدیگر وابستهاند. هر تصمیم در یکی از این حوزهها، بر سایر حوزهها نیز اثر میگذارد.
از این رو، اگر هر دستگاه صرفاً بر اساس مأموریت سازمانی خود تصمیم بگیرد، بدون آنکه آثار تصمیم خود بر سایر بخشهای اقتصاد را در نظر بگیرد، نتیجه نهایی ممکن است با اهداف کلان کشور سازگار نباشد.
تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که در مقاطع مختلف، بخشی از مشکلات نه از نبود سیاست، بلکه از نبود هماهنگی میان سیاستها ناشی شده است. ممکن است سیاست پولی در جهت مهار تورم حرکت کند، در حالی که سیاست مالی به افزایش کسری بودجه بینجامد. ممکن است سیاست ارزی به دنبال ثبات بازار ارز باشد، اما سیاست تجاری یا بودجهای آثار متفاوتی ایجاد کند. در چنین شرایطی، هر دستگاه ممکن است وظیفه خود را انجام داده باشد، اما اقتصاد به نتیجه مطلوب نرسد.
این همان وضعیتی است که میتوان آن را ناهماهنگی نهادی نامید. در چنین شرایطی، گاه این پرسش مطرح میشود که آیا اقتصاد ایران به یک فرمانده اقتصادی نیاز دارد؟ این پرسش، هرچند از یک دغدغه واقعی ناشی میشود، اما شاید دقیقترین صورت مسئله نباشد.
تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که موفقیت اقتصادی، بیش از آنکه به حضور یک فرد قدرتمند وابسته باشد، به وجود نهادهای کارآمد، تقسیم روشن مسئولیتها و سازوکارهای مؤثرِ هماهنگی وابسته است.
در اقتصادهای پیشرفته نیز اختلافنظر میان وزارت دارایی، بانک مرکزی، نهادهای برنامهریزی و سایر دستگاههای اقتصادی امری طبیعی است. تفاوت اصلی آن است که برای حل این اختلافها، قواعد، نهادها و فرآیندهای مشخصی وجود دارد.
در این کشورها، هماهنگی به معنای از میان بردن استقلال نهادها نیست؛ بلکه به معنای حرکت همه آنها در چارچوب اهداف مشترک است. بانک مرکزی مسئول حفظ ثبات پولی و کنترل تورم است؛ دولت مسئول سیاست مالی و بودجه است؛ دستگاههای اجرایی نیز وظایف تخصصی خود را دنبال میکنند. اما همه این سیاستها در چارچوب یک راهبرد کلان اقتصادی طراحی و اجرا میشوند. به همین دلیل، سرمایهگذاران، تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی با پیامهای متناقض مواجه نمیشوند و میتوانند آینده را با اطمینان بیشتری پیشبینی کنند.
در مقابل، هرگاه میان سیاستهای کلان هماهنگی وجود نداشته باشد، هزینه این ناهماهنگی تنها متوجه دولت نخواهد بود، بلکه کل اقتصاد آن را پرداخت خواهد کرد. افزایش نااطمینانی، کاهش سرمایهگذاری، تضعیف اعتماد بخش خصوصی و کاهش اثربخشی اصلاحات، از جمله پیامدهای این وضعیت است.
از این منظر، شاید بتوان گفت که یکی از مهمترین وظایف حکمرانی اقتصادی، نه تصمیمگیری به جای همه دستگاهها، بلکه ایجاد انسجام میان تصمیمهای آنها است.
به این ترتیب پرسش اصلی این خواهد بود که چه سازوکار نهادی میتواند میان سیاستهای مالی، پولی، ارزی و تجاری هماهنگی ایجاد کند، بدون آنکه استقلال تخصصی هر یک از این حوزهها از میان برود؟
پاسخ به این پرسش، یکی از مهمترین پیشنیازهای موفقیت اصلاحات اقتصادی است؛ زیرا بدون چنین سازوکاری، حتی بهترین برنامههای اصلاحی نیز ممکن است در مرحله اجرا با تعارض، تأخیر یا توقف رو به رو شوند.
از آنجا که موفقیت اصلاحات اقتصادی در گرو هماهنگی میان سیاستهای مختلف است، بنابراین برای انجام چنین مسئولیتی یک نظام هماهنگکننده مؤثر ضرورت پیدا می کند.
ویژگی های چنین نظامی را می توان در تجربه کشورهایی که توانستهاند اصلاحات اقتصادی را نه تنها آغاز کنند، بلکه آن را برای سالهای طولانی استمرار بخشند، جستوجو کرد. هرچند ساختارهای نهادی این کشورها با یکدیگر متفاوت است، اما در همه آنها چند اصل مشترک به چشم میخورد.
نخستین اصل، تفکیک روشن مسئولیتها و اختیارات است.
در یک نظام حکمرانی کارآمد، هر نهاد مسئولیت مشخصی بر عهده دارد و معیار ارزیابی عملکرد آن نیز روشن است. دولت مسئول سیاست مالی و بودجه است، بانک مرکزی مسئول حفظ ثبات پولی و مالی است و سایر دستگاههای اقتصادی نیز وظایف تخصصی خود را دنبال میکنند. این شفافیت، از تداخل مسئولیتها و انتقال مسئولیت ناکامیها به دیگران جلوگیری میکند.
اصل دوم، هماهنگی مستمر میان سیاستهای کلان اقتصادی است.
هماهنگی، به معنای تصمیمگیری متمرکز یا حذف استقلال نهادها نیست؛ بلکه به معنای آن است که سیاستهای مالی، پولی، ارزی، تجاری و توسعهای در چارچوب یک راهبرد مشترک طراحی شوند. چنین هماهنگیای، پیام روشنی به جامعه و فعالان اقتصادی ارسال میکند که جهتگیری سیاستها قابل پیشبینی و پایدار است.
اصل سوم، حفظ استقلال تخصصی همراه با پاسخگویی است.
در سالهای گذشته، یکی از مهمترین مباحث اقتصاد ایران، موضوع استقلال بانک مرکزی بوده است. تجربه جهانی نشان میدهد که استقلال نهادهای تخصصی، بهویژه در حوزه سیاست پولی، زمانی اثربخش خواهد بود که با پاسخگویی شفاف همراه باشد. استقلال، به معنای نبود نظارت نیست؛ بلکه به معنای مصون بودن تصمیمهای تخصصی از مداخلات کوتاهمدت و در عین حال، پاسخگو بودن در برابر اهداف و نتایج اعلامشده است.
اصل چهارم، وجود مرجع مشخص برای حل اختلافهای سیاستی است.
اختلاف دیدگاه میان دستگاههای اقتصادی، امری طبیعی و حتی مفید است. آنچه اهمیت دارد، وجود سازوکاری است که این اختلافها را در زمان مناسب و بر اساس منافع ملی حل و فصل کند. در نبود چنین سازوکاری، اختلافهای کارشناسی به تعارضهای اجرایی تبدیل میشوند و هزینه آن را کل اقتصاد میپردازد.
اصل پنجم، تعهد فرادولتی به نقشه راه اصلاحات است.
یکی از ضعفهای رایج در بسیاری از برنامههای اصلاحی آن است که با تغییر دولتها یا مدیران، اولویتها نیز دگرگون میشود. در حالی که اصلاحات ساختاری، ماهیتی بلندمدت دارند و آثار آنها معمولاً در یک دوره مدیریتی ظاهر نمیشود. از این رو، ضروری است که اصول بنیادین اصلاحات، در قالب یک توافق ملی و فرادولتی مورد حمایت قرار گیرد تا تغییرات مدیریتی، مسیر اصلاحات را متوقف نکند.
اصل ششم، نظام ارزیابی، شفافیت و پاسخگویی است.
هیچ برنامه اصلاحی بدون سنجش مستمر عملکرد، امکان موفقیت ندارد. لازم است برای هر مرحله از اصلاحات، اهداف کمی و کیفی مشخص، شاخصهای قابل اندازهگیری و سازوکارهای گزارشدهی عمومی تعریف شود. این شفافیت، هم اعتماد عمومی را تقویت میکند و هم امکان اصلاح بهموقع خطاها را فراهم میآورد.
بر پایه این اصول، شاید بتوان گفت که اقتصاد ایران بیش از آنکه به یک فرمانده اقتصادی نیاز داشته باشد، به یک نظام حکمرانی اقتصادی منسجم نیاز دارد؛ نظامی که در آن وظایف، اختیارات و مسئولیتها به روشنی تعریف شده باشد، سیاستهای کلان با یکدیگر هماهنگ باشند، نهادهای تخصصی از استقلال حرفهای برخوردار باشند و در عین حال، همه ارکان تصمیمگیری در برابر نتایج عملکرد خود پاسخگو باشند.
در چنین چارچوبی، اختلاف نظر نه تنها تهدید محسوب نمیشود، بلکه به ارتقای کیفیت تصمیمها کمک میکند؛ زیرا تصمیم نهایی، بر پایه گفت و گوی کارشناسی، ارزیابی آثار متقابل سیاستها و توجه به منافع بلندمدت کشور اتخاذ میشود.
از مجموع مباحث پنج یادداشت گذشته، میتوان به این نتیجه رسید که اصلاحات اقتصادی، صرفاً مجموعهای از سیاستهای مالی، پولی یا تجاری نیستند؛ بلکه فرآیندی هستند که موفقیت آنها به کیفیت حکمرانی وابسته است.
اگر اجماع وجود نداشته باشد، اصلاحات آغاز نمیشوند؛ اگر ثبات و پیشبینیپذیری وجود نداشته باشد، اصلاحات استمرار نمییابند؛ اگر ترتیب اجرای اصلاحات رعایت نشود، منابع محدود به هدر میروند؛ و اگر نظام حکمرانیِ منسجم وجود نداشته باشد، حتی بهترین سیاستها نیز در اثر ناهماهنگی نهادی، به نتایج مورد انتظار نخواهند رسید. از این رو، شاید بتوان مهمترین درس تجربه اقتصاد ایران را چنین خلاصه کرد:
اصلاح اقتصاد، پیش از آنکه به تغییر سیاستها نیاز داشته باشد، به ارتقای کیفیت حکمرانی اقتصادی نیاز دارد.
در یادداشت پایانی، تلاش خواهد شد مجموعه این مباحث در قالب یک نقشه راه منسجم برای اصلاحات اقتصادی جمعبندی شود؛ نقشه راهی که نشان دهد چگونه میتوان با تکیه بر اجماع، ثبات، اولویتبندی صحیح و حکمرانی کارآمد، زمینه دستیابی به رشد پایدار، سرمایهگذاری مولد و افزایش رفاه عمومی را فراهم ساخت.
مخاطبان سیلاد میتوانند یادداشتهای دکتر ولیاالله سیف، رییس کل پیشین بانکمرکزی را روزهای دوشنبه در سیلاد مطالعه کنند.
223223
